Des promoteurs de projets qui ne sont pas assujettis à la Procédure québécoise d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement – la PEEI – choisissent de volontairement mettre en place un processus de consultation publique qui s’apparente à celui du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE).

Cette option est appropriée particulièrement dans les cas de projets faisant l’objet de préoccupations et de questionnements de la part de citoyens inquiets. C’est le cas notamment de projets dont les paramètres se rapprochent des seuils d’assujettissement à la procédure québécoise, qui elle permet des audiences publiques du BAPE. La nouvelle Loi sur la qualité de l’environnement en vigueur depuis mars 2018 permet au Ministre de soumettre exceptionnellement à la procédure un projet qui n’y est pas obligatoirement assujetti en vertu de la réglementation en place.

Avant de prendre sa décision, le Ministre propose au promoteur de prendre l’initiative de demander des audiences publiques du BAPE, ce qui permet d’alléger l’application stricte de la procédure. Mais en l’absence d’une telle demande et advenant que le Ministre refuse de soumettre le projet à la PEEI, malgré une demande insistante de citoyens, d’organismes et même d’autorités locales, il reste la possibilité pour le promoteur d’envisager tenir des consultations publiques volontaires. Le défi alors est de répondre aux attentes et demandes citoyennes et de mettre en place un processus de consultation qui soit formel, crédible et qui respecte les règles de l’art de tout mécanisme de participation publique. Ceci peut être réalisé en s’inspirant grandement des approches, pratiques et façons de faire du BAPE.

Rio Tinto a adopté cette option dans le cadre d’un projet de traitement et de disposition des boues de l’usine Vaudreuil à Saguenay, le projet « Vaudreuil au-delà de 2022 ». Des consultations publiques sur les impacts du projet, consultations dites « à la façon du BAPE » ont été tenues à l’automne 2016.

Essentiellement, les activités de la consultation, présidées par un commissaire indépendant, ont été les suivantes :

  • Une première séance publique a permis à Rio Tinto de présenter l’étude d’impact et aux participants de poser leurs questions et d’obtenir des réponses de la part du promoteur. Un document vulgarisé d’information était disponible décrivant le projet et ses impacts.
  • Les groupes et individus étaient ensuite sollicités afin de préparer leurs positions et de rédiger des mémoires en prévision de la deuxième partie de la consultation publique. Un délai suffisant était accordé pour que les participants puissent compléter leur information et préparer leurs documents.
  • Une deuxième séance publique a donné la parole aux participants pour présenter verbalement leurs positions sur le projet ou les mémoires écrits déposés.
  • À partir des mémoires déposés, des propos entendus au cours de 2 séances publiques, des réponses et informations fournies par Rio Tinto, ainsi que de sa propre analyse du dossier, la commission a rédigé un rapport incluant des recommandations. Ce rapport a été rendu public au moment de son dépôt au promoteur du projet.

Un schéma résume la démarche de cette consultation publique :

Le modèle du BAPE

Un processus crédible

Le processus de consultation publique à la façon du BAPE est calqué sur celui des audiences publiques du BAPE. Il vise, dans un premier temps, à permettre aux citoyens de questionner le promoteur et d’obtenir toutes les informations requises sur le projet et ses impacts. Dans un deuxième temps, les citoyens, groupes, associations et instances municipales sont invités à exprimer librement et sereinement leurs préoccupations, leurs attentes et leurs opinions sur le projet soumis à la consultation.

L’indépendance de la commission et de sa présidence est un enjeu clé du succès de ce processus volontaire financé complètement par le promoteur. Le défi est alors de rassurer à la fois le promoteur et les participants à ce sujet.de Pour sa part, le promoteur doit accepter de donner toute la latitude et la marge de manœuvre requises par la commission sans droit de regard ni sur la procédure mise en place, ni sur le rapport des consultations. Pour la commission et son président, la preuve de son intégrité, de sa neutralité et de son impartialité est à établir. Cette preuve peut se traduire par un engagement formel et public de la commission à respecter les règles de conduite et le code d’éthique auxquels sont soumis les membres du BAPE

Référence : Code de déontologie des membres du BAPE, sur le site WEB du BAPE.

La façon du BAPE

Les consultations publiques de style BAPE se déroulent en 2 parties. La première partie est consacrée à l’information sur le projet et permet aux participants qui le désirent de poser leurs questions sur ce dernier. La commission peut aussi ajouter ses questions au promoteur s’il y a lieu. La deuxième partie donne aux participants l’occasion de présenter leurs positions sur le projet, soit par le dépôt de mémoires, soit par des présentations verbales. Une période d’au moins trois semaines entre les deux séries de séances publiques doit être accordée afin de permettre aux personnes et aux organismes concernés de préparer leurs mémoires.

Après ces séances publiques, la commission procède à une analyse des questions soulevées en première partie et des réponses qui y auront été apportées, de même que des mémoires reçus et des positions présentées en deuxième partie des consultations. Sur ces bases, elle rédige un rapport qui est déposé à l’entreprise et rendu public dès son dépôt. Ce rapport vise à établir les faits concernant les répercussions du projet et à procéder à une évaluation de ses principaux enjeux afin d’apporter un éclairage aux décideurs et faire des recommandations sur la base des préoccupations, des perceptions et des opinions des citoyens. Évidemment la commission n’a aucun pouvoir décisionnel sur le projet, le promoteur restant libre de prendre ses décisions en regard des recommandations de la commission.

Des pratiques éprouvées

Au fil de centaines d’audiences publiques tenues au cours des quarante dernières années, le BAPE a développé des pratiques maintenant éprouvées pour un bon fonctionnement des séances publiques.

Ainsi pour les séances de la première partie, les règles de fonctionnement sont présentées par la présidence dans son discours d’introduction livré avec un ton protocolaire et autoritaire. Ces règles sont les suivantes :

  • Autant le promoteur que les participants sont invités à faire des interventions succinctes, les plus courtes et précises possibles.
  • Pour prendre la parole, les participants s’inscrivent dans un registre et sont appelés par la commission dans l’ordre d’inscription.
  • La personne peut alors poser 2 questions à chacune de ses présences à la table des participants.
  • Si plus de deux questions doivent être posées, la personne peut se réinscrire au registre autant de fois qu’elle croit nécessaire.
  • Le nombre de séances de la première partie est établi pour permettre à tous ceux qui sont inscrits d’intervenir.
  • Pour des raisons de bonne conduite des séances et pour éviter les échanges directs entre les participants et le promoteur, les questions sont adressées à la présidence qui se charge de les acheminer au promoteur et s’assure que les questions sont bien comprises de tous.
  • Pour que tous les participants soient traités équitablement et pour faciliter leur participation, les manifestations d’appui ou d’opposition ne sont pas tolérées ni par les participants ni dans l’assistance.
  • L’expression des opinions et positions est réservée aux séances de la deuxième partie des consultations publiques.
  • Les préambules aux questions doivent se limiter aux éléments requis pour leur bonne compréhension.
  • Les questions et les échanges doivent être pertinents par rapport à l’objet des consultations.Le déroulement de la deuxième partie des consultations est aussi expliqué aux participants en début des séances par la présidence :
  • À la fin de la première partie, les citoyens sont encouragés à déposer un mémoire et à venir le présenter en séance publique de 2è partie, des indications pour ce faire sont disponibles.
  • Durant ces séances, les opinions, et les commentaires des participants sont entendus par la commission qui échange directement avec les participants pour bien comprendre leur point de vue.
  • Le promoteur n’a aucun rôle à cette étape des consultations sinon de se mettre à l’écoute des échanges.
  • Les participants sont invités à présenter un mémoire verbal ou écrit. Les personnes qui désirent déposer ou présenter un mémoire sont invitées à le signifier au moins 5 jours avant le début de la deuxième partie.
  • Des participants peuvent choisir de déposer un mémoire sans le présenter, ou de faire simplement une présentation verbale en s’inscrivant sur place au début d’une séance.
  • Le temps accordé pour les interventions des participants est généralement d’une vingtaine de minutes réparties également entre la présentation du mémoire et les échanges avec la commission. Cette période peut être raccourcie ou allongée selon les besoins de la commission.
  • Les interventions des participants sont entendues par la commission selon un horaire établi par l’ordre de réception préalable des mémoires, suivi de l’ordre d’inscription au registre.

Le rôle de la commission

Le rôle de la commission et de sa présidence est crucial pour que des consultations publiques volontaires de style BAPE atteignent leur objectif d’intégration des préoccupations citoyennes et de conciliation des intérêts en présence dans un projet pour en favoriser l’acceptabilité sociale. C’est ainsi à la commission que revient la responsabilité de vérifier que la démarche de consultation respecte les règles de l’art de la participation, respecte et valorise les contributions des participants et influence effectivement les décisions et les actions du promoteur. La plupart du temps, les résultats attendus d’une telle consultation est la bonification de l’évaluation des impacts du projet et en corollaire l’amélioration du projet.

En ce sens, les rôles qui reviennent à la commission sont les suivants :

  • Faire accepter par le promoteur et les principales parties prenantes le processus proposé de consultations publiques ;
  • Voir à ce que les citoyens aient accès à toutes les informations nécessaires dans une forme compréhensible et avec les délais suffisants pour en prendre connaissance ;
  • S’assurer de la plus grande participation possible, qui soit représentative de l’ensemble des parties concernées, de la diversité des intérêts en présence et des différentes positions exprimées sur le projet ;
  • Prendre les moyens nécessaires pour faire un portrait juste et factuel de la situation, soit du contexte, des acteurs, des enjeux, des préoccupations et des commentaires relatifs au projet examiné ;
  • Permettre l’expression de toutes es opinions et susciter des échanges sereins et respectueux entre les parties en présence ;
  • Faire une analyse rigoureuse et exhaustive des problématiques identifiées, des divergences et des consensus exprimés, des pistes de conciliation des positions et résolution des problèmes ;
  • Formuler dans un rapport ses constats, ses avis et ses recommandations quant à la réalisation du projet et aux décisions à prendre par le promoteur.

Pour l’ensemble des tâches découlant de ces rôles, les commissaires peuvent être assistés par des analystes qui prennent connaissance de la documentation, notent les échanges, recherchent les compléments d’information nécessaires et contribuent à la rédaction du rapport. Afin d’aider les commissaires et les analystes dans leurs travaux, les échanges peuvent être enregistrés en format numérique et diffusés sur le WEB, en direct ou en différé. Ceci a aussi pour avantage de donner l’accès aux consultations publiques à un auditoire plus large.

Le contenu du rapport

Le rapport des consultations publiques, rédigé par la commission reflète la contribution des gens ayant participé aux deux séances de consultation, et ce, à titre individuel ou pour les organismes qu’ils représentent. L’analyse du projet et de ses impacts repose donc principalement sur les préoccupations et les positions exprimées, ainsi que sur le contenu du résumé et du rapport de l’évaluation environnementale et sociale du projet. La conclusion du rapport veut apporter au promoteur un éclairage sur les suites à donner au projet en tenant compte des opinions et des recommandations des participants.

Le rapport présente d’abord une revue des préoccupations et des opinions exprimées. Il fait l’analyse des enjeux et des positions, qui se traduit par des constats et des avis de la commission. Enfin, une conclusion est faite sur l’acceptabilité sociale du projet : soit qu’il est acceptable, tel que présenté ou sous réserve de respecter certaines conditions, soit qu’il inacceptable tel que présenté à moins d’y apporter d’importantes modifications. Ces conditions et modifications sont précisées sous forme de recommandations, par exemple sur des études additionnelles requises, sur des mesures de prévention ou de mitigation des impacts, sur les changements requis au projet et sur ses modalités de mise en œuvre.

Un exemple de contenu typique d’un rapport de consultations publiques à la façon du BAPE est donné ici :

TABLE DES MATIÈRES

1. INTRODUCTION

2. LE PROJET

2.1 La description du projet

2.2 Les variantes analysées

3. LA CONSULTATION PUBLIQUE

3.1 L’information sur l’étude d’impact et la consultation publique

3.2 Les séances de consultation publique

3.3.1 Première partie – information et consultation

3.3.2 Deuxième partie – dépôt et présentation des mémoires

4. PRÉOCCUPATIONS, OPINIONS ET RECOMMANDATIONS DES PARTICIPANTS

4.1 Préoccupations recensées

4.2 Recommandations recensées

4.3 Croisement des préoccupations et recommandations recueillies

5. L’ANALYSE DES ENJEUX

5.1 La conception du projet

5.2 La localisation du projet

5.3 Les impacts du projet

5.4 Les résultats de la consultation

5.5 Le développement durable

6. CONCLUSION

La marque sociale BAPE

L’utilisation du modèle d’audiences publiques du BAPE comporte néanmoins l’obligation éthique de respecter les standards très élevés du BAPE aux chapitres de l’indépendance et de l’éthique des commissaires, du respect des citoyens et de tous les intervenants, de l’équité de traitement de toutes les parties en présence, de la transparence, ainsi que de la rigueur des analyses et du rapport. De la part des commissaires, le succès de l’exercice est relié à leur capacité d’agir avec formalisme et autorité tout en conservant une souplesse d’exécution, de créer un climat de confiance et d’harmonie dans les échanges, de démontrer empathie et compassion envers les participants, ainsi que de contribuer par des synthèses et résumés à l’avancement des échanges, à l’efficacité des séances et à la recherche des consensus.

En quarante ans, la nécessité de tenir des audiences publiques du BAPE sur le projet d’un promoteur est passé dans les mœurs politiques et corporatifs au Québec. Le mot BAPE évoque désormais le processus des audiences publiques du BAPE, comme le mot Kleenex pour des mouchoirs de papier, ou Ski-Doo pour les motoneiges! Le mot BAPE est devenu de fait une marque sociale pour signifier des audiences publiques du BAPE. Désormais, les médias rapportent que le Ministre accorde un BAPE…, qu’un promoteur passe par un BAPE, plutôt que passe au BAPE.

Un promoteur désirant tenir un processus de consultation utilisant le modèle du BAPE devrait par conséquent éviter de référer à la notion d’audiences publiques, mais plutôt de parler de consultations publiques. Ainsi les participants ne seraient pas induits en erreur en pensant participer à des audiences publiques du BAPE.