Le présent article veut faire ressortir les caractéristiques et modalités retenues pour l’insertion sociale d’un projet, dans le cadre d’une démarche d’acceptabilité sociale fondée sur la participation citoyenne. Essentiellement, cette approche de gestion sociale des projets développée et mise en œuvre par Transfert Environnement et Société est basée principalement sur la participation publique et les relations communautaires. Elle vise à rendre un projet plus acceptable socialement en le définissant et l’évaluant avec la collaboration de l’ensemble des parties prenantes et des communautés concernées.

Une nouvelle exigence

Exigée par les citoyens et citoyennes

Cette démarche axée sur la participation se veut une réponse à cette nouvelle exigence des citoyens à l’effet qu’ils soient parties prenantes dans l’évaluation et l’autorisation des projets. Cette exigence découle de la conscience citoyenne accrue face à la qualité de l’environnement et la survie de la planète, de même que de la vigilance des individus face aux menaces à leur qualité de vie. L’omniprésence de comités citoyens et de groupes environnementaux créant des mouvements d’opposition aux projets est une indication claire de la nécessité que les projets soient acceptables et acceptés socialement pour pouvoir se réaliser. L’acceptabilité sociale est devenue un des critères les plus déterminants dans les décisions, les opérations et les projets de toutes les organisations.

Essentielle pour la réalisation des projets

Pour les promoteurs, gestionnaires et décideurs des entreprises, l’acceptabilité sociale de leurs projets et de leurs opérations est devenue un paramètre prédominant de leurs décisions, tant sur la faisabilité de leurs projets que sur des relations de bon voisinage de leurs installations. L’obtention d’une licence sociale pour développer et gérer leurs activités est désormais incontournable. Elle occupe maintenant une place importante dans le processus décisionnel des entreprises ajoutant la dimension sociale à l’évaluation environnementale, l’analyse économique et la conception technique.

L’orientation citoyenne de la démarche d’acceptabilité sociale décrite dans cet article se distingue fondamentalement de l’approche de relations publiques plus corporative et promotionnelle, mais aussi peu participative. Cette approche est souvent adoptée par des promoteurs de grands projets industriels, comme ce fut le cas pour le projet Énergie Est de TransCanada.

Une démarche intégrée

La principale caractéristique de l’approche citoyenne et communautaire est l’intégration de l’ensemble des actions et interventions concernant l’implantation du projet. Une forte coordination, concertation et collaboration est essentielle entre tous les décideurs, gestionnaires et consultants impliqués de façon à assurer la cohérence des messages, contenus et décisions sur le projet et leur compatibilité avec les orientations, objectifs et exigences de la démarche citoyenne d’acceptabilité sociale.

6 niveaux d’intervention

Pour ce faire, un comité de coordination (« Steering comitee ») réunit les responsables des diverses fonctions et activités de l’entreprise reliées au projet :

  1. Au niveau corporatif, particulièrement pour les enjeux de développement durable et de responsabilité sociale
  2. Au niveau de l’évaluation environnementale pour les enjeux environnementaux, sociaux et communautaires du projet
  3. Au niveau du contentieux pour les enjeux juridiques, réglementaires et légaux du projet
  4. Au niveau du lobby et des relations gouvernementales pour les enjeux politiques et éthiques
  5. Au niveau des communications et relations publiques pour les enjeux d’information du public et d’image de l’entreprise et du projet
  6. Au niveau des relations communautaires pour les enjeux d’information et de consultation des parties prenantes concernées, des organismes socio-économiques, des communautés visées et de la société civile

Selon cette approche citoyenne, la stratégie d’insertion sociale du projet ne relève plus exclusivement des responsables des relations publiques, mais est une responsabilité partagée à tous les niveaux de l’entreprise avec un encadrement et une finalité prioritaires déterminée par les responsables des relations communautaires.

Une démarche participative

Une implication à toutes les étapes

La deuxième caractéristique de l’approche citoyenne et communautaire en acceptabilité sociale est la participation citoyenne à toutes les phases de développement d’un projet de sa conception (faisabilité) à son autorisation, et particulièrement à son évaluation environnementale et sociale. Dans le cadre de cette démarche participative, le promoteur ne s’en remet pas aux autorités gouvernementales et aux processus réglementaires (Études d’impact, aménagement et urbanisme, protection du territoire agricole, etc.) pour la consultation des parties prenantes, des communautés et des citoyens sur son projet. De plus, la démarche ne mise pas seulement sur l’information, mais bien sur la consultation et la participation de toutes ces parties à l’élaboration, la conception, l’évaluation (faisabilité, retombées économiques, impacts sur l’environnement) et le processus d’autorisation du projet.

Le plus tôt possible dans le développement du projet le promoteur entre en relation et établit un dialogue avec l’ensemble acteurs intéressés, partisans et opposants. Les moyens d’information, de consultation, d’échanges et même de collaboration sont élaborés et adaptés aux particularités, opinions et attentes des diverses parties en présence.

Un dialogue social soutenu

Une bonne connaissance du « terrain social » (contexte, acteurs, enjeux, risques sociaux, facteurs d’acceptabilité sociale) est requise pour assurer une présence active dans les communautés et des interventions pertinentes auprès des diverses parties prenantes. Ceci permet de susciter progressivement un climat de confiance par rapport à l’entreprise et son projet, ainsi que de prévenir les crises sociales, médiatiques et politiques potentielles. Le dialogue social tout au long du développement du projet contribue à des échanges plus fructueux et harmonieux lors des consultations réglementées qui arrivent souvent une fois le projet bien avancé et même parfois à la fin de son évaluation environnementale et sociale (ONE, ACEE, BAPE, CPTA, LAU). Ces interventions tardives des institutions réglementaires et décisionnelles arrivent dans certains cas une fois que le conflit social est bien engagé, que l’opposition au projet est bien installée, que l’opinion publique est cristallisée et qu’une situation de crise est installée.

Une démarche éthique

La démarche citoyenne d’acceptabilité sociale est participative. Pour être efficace, fonctionner adéquatement et donner les résultats escomptés, elle se doit de respecter les règles de l’art, éthiques et opérationnelles applicables à tout processus de participation de l’information-rétroaction à la concertation, en passant par la consultation.

La première est celle de l’acceptation par les parties concernées du processus participatif envisagé pour l’insertion sociale d’un projet. Les acteurs, organismes et citoyens intéressés, identifiés par une cartographie rigoureuse des parties en présence, sont dans un premier temps consultés sur le processus envisagé et incités à le bonifier pour l’ajuster à leurs attentes et accepter de s’y associer.

6 règles pour une participation publique éthique

Les principales règles de base et de fonctionnement aptes à assurer une participation citoyenne volontaire et équilibrée, ainsi qu’à susciter et maintenir la confiance des participants au processus sont les suivantes :

  1. L’indépendance du processus démontrée par le recours à des animateurs et facilitateurs externes neutres et impartiaux et par les engagements du promoteur à respecter la démarche et tenir compte de ses résultats
  2. La représentativité des participants passe par la mobilisation des citoyens, l’ensemble des intérêts en présence, des opinions exprimées, des groupes socio-économiques, environnementaux et communautaires, des caractéristiques géographiques et démographiques des communautés
  3. Le respect de toutes les parties participantes et de toutes les opinions exprimées en favorisant des échanges harmonieux et des débats constructifs entre les participants
  4. L’engagement du promoteur à rendre disponible toute l’information requise et à permettre aux participants d’influencer ses décisions
  5. La transparence, l’accès et la rigueur de l’information fournie aux participants dans une forme compréhensible et non partisane ou promotionnelle
  6. L’intégrité des animateurs et facilitateurs démontrée aux participants par la référence aux règles éthiques de la participation

Une démarche différente

La différence avec les relations publiques

La démarche citoyenne d’acceptabilité sociale se distingue nettement de l’approche axée sur les relations publiques. La première se veut éthique, respectueuse des citoyens et des communautés, socialement responsable et participative, cherchant à favoriser l’acceptabilité sociale d’un projet. Elle peut conduire au constat de sa non-acceptabilité. La deuxième approche est fondée sur la promotion et la vente sous pression des projets en aidant les promoteurs à les « faire passer » et à les faire autoriser par tous les moyens possibles. Cette approche doit conduire à un « OUI », et ne fait aucune place à la possibilité d’un « NON » au projet.

Une importante distinction entre les deux approches se situe aussi dans le choix des moyens d’information. Une démarche responsable d’acceptabilité sociale est nécessairement participative misant l’engagement de toutes les parties prenantes, des communautés et du public dans un processus d’examen, d’évaluation et de contribution à la décision sur le projet. Des documents vulgarisés d’information et des rencontres d’information permettant aux participants de poser leurs questions permettent aux citoyens intéressés de s’approprier et de baser leur opinion sur une information complète et factuelle. Les moyens privilégiés en relations publiques tels que les encarts publicitaires d’information ou la publicité dans les médias relèvent d’une communication unilatérale et permettent le contrôle de l’information diffusée.

L’importance d’une tierce partie neutre dans la démarche

Le rôle des firmes de consultants accompagnant l’entreprise dans sa démarche d’acceptabilité citoyenne est aussi très différent dans les deux approches. Dans le cas de l’approche de relations publiques, le promoteur s’attend de la firme qu’elle agisse comme partenaire de l’entreprise, qu’elle s’exprime en faveur du projet et qu’elle donne une voix aux supporteurs du projet, incluant la possibilité qu’elle intervienne comme porte-parole de l’entreprise auprès des intervenants et du public. Ceci est incompatible avec un exercice rigoureux, indépendant, neutre et participatif d’insertion sociale du projet. Les responsables des relations communautaires et de l’évaluation sociale d’un projet dans le cadre d’une approche citoyenne d’acceptabilité sociale d’un projet doivent garder leurs distances par rapport au promoteur. Idéalement, ils doivent intervenir comme tierce partie neutre et être perçus comme tels, ce qui représente un défi du fait que les responsables de la mise en œuvre de la démarche sont rémunérés par le promoteur. Ce dernier doit accepter que la firme responsable, en plus répondre à ses attentes, vise en priorité à satisfaire les besoins et répondre aux attentes des citoyens.

Il y a des similitudes, mais aussi certaines différences significatives, dans les deux approches pour l’identification des intervenants et acteurs ciblés par la démarche d’acceptabilité sociale. Les gouvernements, les élus, les leaders d’opinion, les influenceurs et les décideurs économiques sont les cibles privilégiées en relations publiques pour multiplier les appuis au projet. La démarche citoyenne vise en priorité les parties concernées par un projet, les communautés affectées, les milieux communautaires, les organismes socio-économiques et la société civile. Ceci n’exclut pas des interventions auprès des élus et des gouvernements. Ces interventions doivent néanmoins être faites dans le cadre de relations gouvernementales planifiées et exécutées en étroite coordination avec la démarche de relations communautaires. Car, malgré leurs discours d’appuis aux promoteurs, souvent au début de la diffusion publique d’un projet, les politiciens et gestionnaires gouvernementaux sont très sensibles à l’opinion publique, ce qui peut les amener à modifier leur position devant l’ampleur de l’opposition à un projet.

Établir un dialogue

Les deux approches d’acceptabilité sociale traitent très différemment les relations avec les opposants aux projets et les médias. En relations publiques, les opposants au projet sont considérés comme des ennemis qu’il faut combattre et souvent, les médias comme leurs complices. Des attitudes telles que la diabolisation des groupes environnementaux et des journalistes contribuent à déclencher et alimenter les conflits. Elles ne réussissent pas à établir un dialogue avec tous les acteurs intéressés et à associer les parties prenantes concernées, incluant partisans et opposants au projet, à la conception et l’évaluation d’un projet, ainsi qu’au processus d’autorisation de ce dernier, ce qui est recherché en relations communautaires.

Enfin, la démarche citoyenne d’acceptabilité sociale se veut positive et pro-active en regard des législations et des réglementations en vigueur, que ce soit pour l’évaluation environnementale, l’aménagement du territoire ou la protection du territoire agricole. Les procédures sont considérées comme des occasions, additionnelles à celles fournies par le promoteur, de participation des citoyens et d’amélioration des projets. L’intention ici est d’éviter la politisation et la judiciarisation des conflits relatifs à un projet. Trop souvent, les approches de relations publiques tentent de discréditer ces procédures réglementaires, comme elles le font pour les opposants aux projets. La résistance de promoteurs à se soumettre aux obligations et exigences réglementaires amène des groupes environnementaux et communautaires à recourir aux tribunaux pour obtenir réponse à leurs questionnements et revendications.

Une démarche éprouvée

La démarche citoyenne et communautaire a fait la preuve de sa pertinence et de son efficacité dans l’amélioration de l’acceptabilité d’un projet, tant en le bonifiant comme tel qu’en complétant et validant ses impacts environnementaux et sociaux tout autant que les mesures d’atténuation des impacts et de compensations communautaires. Cette démarche ne garantit toutefois pas l’acceptabilité sociale d’un projet et peut même démontrer sa non-acceptabilité. Elle contribue néanmoins à permettre un dialogue social sur le projet, à prévenir les conflits potentiels et à éviter les situations de crises. Donc, le promoteur y trouve moins d’incertitude quant à l’issue du processus d’insertion sociale de son projet.

Les conditions de succès d’une démarche de participation citoyenne

Certaines conditions favorisent l’efficacité et le succès de la démarche :

  • La haute direction de l’entreprise, les décideurs du projet et les responsables de son développement doivent s’engager à soutenir la démarche, à prendre en compte ses résultats et à rendre compte de leurs décisions, et le soutien des décideurs de l’entreprise
  • Les citoyens et participants à la démarche doivent s’engager pour leur part à respecter les règles du jeu
  • Des moyens adéquats et des délais suffisants doivent être mis en place pour susciter l’adhésion des intervenants et élaborer les solutions les plus consensuelles possibles.

Les bénéfices d’une démarche citoyenne d’acceptabilité reviennent tout autant au promoteur du projet, qu’aux communautés hôtes et à la société en général. Au-delà des retombées positives sur l’image publique et la réputation de l’entreprise, des coûts évités pour la gestion des conflits et des crises, et de l’amélioration du projet par l’apport citoyen, certains bénéfices sociaux doivent être soulignés :

  • Une relation plus harmonieuse de l’entreprise avec la population locale lors de sa présence sur le terrain
  • La prévention et la résolution de conflits causant des délais dans le développement des projets
  • La réponse aux attentes citoyennes et couverture équilibrée par les médias
  • Meilleures chances d’obtention de la licence sociale d’opérer

En bref, l’investissement de l’entreprise dans une démarche respectueuse des citoyens est un investissement dans le « capital confiance » des citoyens envers l’entreprise, son projet et ses activités à venir dans la communauté et la société. Un capital confiance dont le rendement se concrétisera lorsque l’entreprise prendra ses décisions finales sur le projet, le réalisera et l’opérera s’il est autorisé.